美国缘何关闭休斯敦领馆？看美方动机、理由与对华政策新动向
* “中美友好互信合作计划”是由复旦发展研究院和丰实集团共同打造的中美关系研究的学术平台
7月21日，美国突然要求中国关闭驻休斯敦总领馆，引发轩然大波。美国此举的动因、影响以及与此密切相关的中美关系新趋势值得深入分析。
美国的说辞和国际法问题
美国在毫无预兆的情况下突然要求中国方面关闭领馆，在中美建交以来尚属首次。为此，美国国务院发言人摩根·奥尔塔古斯（Morgan Ortagus）在新闻发布会中提出的理由是“为了保护美国的知识产权和私人信息”，试图将此事归结为中方领馆人员从事情报活动。
然而，这一借口既不能在国际法中找到法理依据，也不符合外交实践的一般原则。中美均已签署、批准的《维也纳外交关系公约》第三条规定：“（使馆之职务包括）以一切合法手段调查接受国之状况及发展情形，向派遣国政府具报。”由于“一切合法手段”所涵盖的范围极广，此项条款给各国领馆人员从事信息搜集活动提供了正当性。而在外交实践中，使领馆人员从事一般性的情报工作属预期范围内的工作。
直到现在，美方并未提供任何证据证明中国驻休斯敦总领馆人员以非法的方式搜集情报。美国参议院情报委员会成员、来自缅因州的无党派美国联邦参议员奥格斯·金（Angus King）于7月22日对CNN记者说：“我并未听说过中国最近开展过可能导致此次关闭领馆事件的情报活动，不管是与选举有关的，还是与盗窃知识产权相关的。”
回顾过去，美国曾经两次以从事间谍活动为由驱逐中国外交官。第一次发生于1987年，美国联邦调查局（FBI）认为两名中国外交官正在与FBI雇员进行信息交易。第二次发生于2019年12月，美方以中国驻华盛顿大使馆雇员试图在未被允许的情况下进入位于弗吉尼亚州的美国海军精锐部队海豹六队总部为由驱逐了中国外交官。相较于此前两次驱逐事件，此次美方的行动覆盖面更大，但是没有拿出任何具体的、直接相关的、能在法理上提供支撑的证据和理由，甚至不敢援引国际法进行辩解。
由于美国政府缺少正当理由，因此美、英主流媒体在报道此事时，采用“蒙太奇手法”将此事与美国司法部起诉中国公民从事网络间谍活动一事联系起来。路透社、BBC、CNN、《华尔街日报》和《纽约时报》在报道中均提到这样一则消息：7月21日，美国司法部起诉两名中国籍人员持续十年从事网络间谍活动、窃取武器技术信息、药品信息、软件代码和个人信息。美国主流媒体明白这两件事没有直接关联，因此并未直接论证两件事的因果关系，只是将两件事堆叠在一起，引导受众将两件事进行因果关联。
图为中国驻休斯敦总领事蔡伟接受美国广播公司（ABC）和《国际聚焦》杂志联合采访。图源：中国驻休斯敦总领事馆网站
中国外交部发言人在新闻发布会上将美方行动定性为“美方单方面对中方发起的政治挑衅”，并称它“严重违反国际法和国际关系基本准则”。美国于2019年多次私拆中国的外交邮袋，显然严重违反《维也纳外交关系公约》第27条“接受国应允许使馆为一切公务目的的自由通讯，并予保护……外交邮袋不得予以开拆或扣留。”
就此次关闭领馆事件而言，《维也纳外交关系公约》第九条规定：“接受国得随时不具解释通知派遣国宣告使馆馆长或使馆任何外交职员为不受欢迎人员或使馆任何其他职员为不能接受。遇此情形，派遣国应斟酌情况召回该员或终止其在使馆中之职务。”换句话说，国际法规定一国有权利不接受他国派出的外交官。美方的举措虽然并未直接违背《维也纳外交关系公约》，但违背国际关系基本准则、道义原则和外交礼仪是毫无疑问的。此次要求关闭领馆事件，主要是一个外交实践问题，双方都可以根据国际法为己辩护，但是难以直接援引国际法批评对方的行为。
对等处理？
美国关闭领馆的可能动机
既然美国的借口不成立，那么，推动美国作出此番举动的真实动机是什么呢？目前，外界尚无法准确得知白宫和国务院对此事的决策过程，亦不清楚背后的主要推手。但是，从现有的迹象来看，可以做出两个推断：第一，这一举措的出台更可能是特朗普直接作出的决策，而非美国外交官僚基于合理研判提出动议、然后经国务卿和总统批准成为行政命令；第二，此事或与美国外交官入境中国事宜有关。
推断理由有三：
其一，近期美国正在争取美国驻华外交官和其他领馆人员返回中国境内，但是过程并不顺利。据路透社报道，美国曾经在7月7日和7月10日安排外交人员回中国，但因中美双方未能在检疫程序问题上达成一致而搁浅。7月15日，美国才得以安排100余名外交官及其家属返回中国，而美国驻中国大陆外交人员总数在1000人以上。众所周知，美国是当前新冠肺炎确诊病例最多的国家，美国公民携带新冠病毒的比例可能远高于其他国家，因此中方提出以一视同仁的方式要求各国入境人员履行检疫程序是无可厚非的。
其二，美国国务院发言人摩根·奥尔塔古斯在发言中提到：“特朗普总统坚持中美关系的对等处理”，这句话似在透露决策出自特朗普而非国务卿之意。关闭领馆是外交官获准在境内开展工作的问题，此处的“对等”很可能意指中国拒绝美国外交官入境与美国驱逐中国外交官对等。
其三，在特朗普政府疫情应对不利、民调支持率不断走低的背景下，制造热点事件以塑造“战时总统”形象、提升支持率的策略符合特朗普的个人特质，这也是大部分美国主流媒体针对此事的解读思路。
当地时间7月17日，美国总统特朗普在接受福克斯新闻节目专访时称，他不会发布全国性的口罩强制令。图源：纽约时报。
中美关系变化新趋势
美方要求关闭中国驻休斯敦总领馆是中美关系史上的重要事件。与此事密切相关的中美关系变化趋势有三点。
第一，美国情报部门对中国籍人员、华裔在美活动的重视程度不断提高，情报工作和反情报工作力度正在加大。如上文所述，本周二美国司法部正式起诉两名中国籍人员从事情报活动，并称两人盗窃新冠疫苗研发信息，这也是一个具有转折点意义的事件。CNN评论认为，此前美国多次指责中国发动网络袭击，但直接通过司法途径、以为中国政府工作为由起诉中国网络工作者尚属首次。美国执法部门和情报部门近几个月以来还多次以中国科研人员与军队关系密切为由展开调查。
美国情报官员和外交官员的相关表态也异常激烈。据《华盛顿邮报》报道，2020年7月7日，克里斯托弗·雷（Christopher Wray）称 “联邦调查局现在每10个小时将审理一次与中国有关的新反情报案件。目前，在全国范围内正在审理的近5000起反情报案件中，几乎有一半与中国有关。”
对华鹰派议员、参议院情报委员会代理主席马可·卢比奥（Marco Rubio)污蔑中国驻休斯敦领事馆为“庞大的间谍网络的中心节点”。 卢比奥这样一位逢中必反、某种意义上靠反华起家的议员有关事实内容的陈述不具可信度，但他的观点也能够反映部分美国外交精英的主观认知和审视中国领馆工作的视角。
马可·卢比奥。图源：腾讯新闻。
第二，在美国疫情肆虐的背景下，特朗普政府对华政策注重舆论效果和公众效果，意在提升政治正当性、争取连任。过去一周内，美国在多个议题上挑起事端，包括干涉中国内政、对台军售问题、南海问题和民营企业经贸关系问题。相较于美国改变南海问题上的中立立场、携手英国禁用华为、围绕有关地区问题展开制裁、美国大使会见分裂势力代表等行径，关闭领馆给中国的稳定、发展和国家实力带来的负面效用相对较小，但是能产生巨大的舆论影响。由于使领馆作为国家间官方交往的重要机构，关闭领馆在公众层面会造成一种“中美是不是快要断交了”的揣测。
特朗普不仅对华强硬，强化有关中国的负面宣传，还努力以一种可视化的方式呈现给公众，这也可能是特朗普决定关闭领馆的考虑因素。虽然美国拿出的知识产权盗窃、侵犯隐私信息等理由在法理上站不住脚，但它对美国公众而言是具有一定信服力的，因为知识产权盗窃等问题是近些年美国政客老生常谈的话题，也是发动贸易战的主要借口之一，美国公众已经在此类信息中国浸染很久，很容易在信息茧房之内全盘接受误导性信息。
美国政府之所以在多条战线上向中国发难，并且高度关注公众效果，背后的原因在于美国在疫情肆虐的背景下努力争夺政治正当性。在中国疫情扩散、美国疫情并不严重的1月和2月，特朗普多次发推特赞扬北京的努力和透明度，中美还达成了第一阶段经贸协议。而自从3月开始，美国疫情扩散、特朗普政府饱受指责时，特朗普才开始转变策略、对华强硬。美国的疫情一天不得到控制，美国政府的正当性问题就得不到解决，美国对华强硬的势头就难以遏制。这背后的主要逻辑正如同清华大学国际关系学系教授赵可金所言，“中美关系的新现实并非是走向‘新冷战’，而是呈现为‘软战’格局，其基本逻辑是中美围绕谁对谁错的政治合法性问题展开角逐。”
美国同时针对中国开辟多条战线，而多条战线之间可能存在不一致性甚至矛盾性。日前，在中美对抗加剧的背景下，美国国防部长马克·埃斯伯（Mark Esper）于7月21日公开表示希望在今年访问中国，此举必然是美国决策精英深思熟虑后的行为，说明美国国防与外交事务精英存在一种希望建立沟通渠道、避免局势紧张升级的愿望。
图为美国国防部长埃斯伯发表演讲。图源：美联社。
但是，正如美国负责东亚地区事务的助理国务卿丹尼尔·罗素（Daniel Russel）所言，“关闭中国主要领事馆并驱逐外交官是一项戏剧性的前所未有的举动，这将促使北京采取某种形式的报复行动。这进一步减少了双方之间剩余的少量外交渠道，这是一个将难以逆转的步骤。”
美国上述两个外交决策在同一天做出，但是堪称“南辕北辙”，其矛盾性不言而喻。这种矛盾性或许并非偶然，而是有一定的制度基础。正如前国家安全事务助理约翰·博尔顿在《事发之屋——白宫回忆录》中所言：“白宫的很多决策，哪怕是极为重要的决策，似乎都陷入了“垃圾箱模型”：大家把选项团成纸团放在垃圾箱里，然后摇动垃圾箱，反反复复，到最后一刻掉出来的就是最终选择……”特朗普政府的外交决策中，理性的部分和冲动的部分往往是并存的。
以关闭领馆事件为标志，当前特朗普政府的外交决策存在一种“试探”的特征，即特朗普政府不仅在老话题上作出新文章，还尝试采用一些从未有过的、非常规的、具有公众效果的方式，以争取政治正当性为目的展开行动。正如BBC国防事务专门记者乔纳森·马尔库斯（Jonathan Marcus）所言：“美国此举过后，中国不可能不拿出对等反制措施。当前的危险在于，受到国内政治因素的驱动，中美双方可能以螺旋上升的、以牙还牙的互动让紧张关系不断恶化。”如何将美国外交政策的负面影响降到最低，有效管理中美关系，避免局势螺旋恶化，使之维持在良性竞争的轨道上，是未来一段时间内的重要任务。
[1] BBC：Chinese consulate in Houston ordered to close by US, retrieved from https://www.bbc.com/news/world-us-canada-53497193
[2] U.S. tells China to shut Houston consulate in move China calls 'unprecedented escalation’，retrieved from https://www.reuters.com/article/us-usa-china-consulate/china-says-u-s-told-it-to-shut-its-houston-consulate-idUSKCN24N0UW
[3] Chun Han Wong:U.S. Orders China to Close Houston Consulate, retrieved from https://www.wsj.com/articles/china-u-s-ordered-us-to-close-our-houston-consulate-11595407075
[4] Sam Meredith: State Department orders China to close consulate in Houston — China vows retaliation, https://www.cnbc.com/2020/07/22/us-orders-china-to-close-consulate-in-houston-texas.html
[5] James Griffiths:US orders closure of Chinese consulate in Houston, https://www.cnn.com/2020/07/22/politics/china-us-houston-consulate-intl-hnk/index.html
[6] FBI director: China is 'greatest threat' to US, retrieved from https://www.bbc.com/news/world-us-canada-53329755
[7] 中华人民共和国驻休斯敦总领事馆网站：http://houston.china-consulate.org/chn/
[8] Steven Lee Myers：U.S. Orders China to Close Its Houston Consulate in 72 Hours，https://www.nytimes.com/2020/07/22/world/asia/us-china-houston-consulate.html
[9] Edward Wing, Lara Jakes: U.S. Orders China to Close Houston Consulate, Citing Efforts to Steal Trade Secrets，https://www.nytimes.com/2020/07/22/world/asia/us-china-houston-consulate.html
[10] Trump hints at closure of more Chinese consulates as China fumes, retrieved from https://www.aljazeera.com/news/2020/07/orders-closure-china-consulate-houston-200722090154988.html
[11] Joyeeta Banerjee, Rajdeep Banerjee：The right to expel diplomats, retrieved from https://www.thestatesman.com/features/right-expel-diplomats-1502624325.html
[12] 联合国国际法委员会《维也纳外交关系公约》https://www.un.org/chinese/law/ilc/foreign_relations.htm
[13] 赵可金.“软战”及其根源——全球新冠肺炎疫情危机下中美关系相处之道[J].美国研究,2020,34(03):9-34+5.
[14] 沈逸：今天发生的事，可列入人类外交史荒诞实录，https://www.bilibili.com/video/BV17K411J7VZ?from=search&seid=17309876658129875315
[15] 刁大明：《总统制危机：博尔顿新书与越来越“黑”的白宫》，网址：https://mp.weixin.qq.com/s/VuCIWoc7wgGDjzyy6EICWQ
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